Recommandation sur la sécurité du transport maritime M04-02

Réévaluation des réponses de Transports Canada à la recommandation sur la sécurité maritime M04-02

Pertinence du cadre réglementaire pour les petits navires à passagers

Introduction

Le Lady Duck était un véhicule amphibie basé sur un châssis de camion Ford F-350 transformé et aménagé pour transporter jusqu'à 12 passagers pour des visites guidées sur terre et sur l'eau dans la région de la capitale nationale et sur la rivière des Outaouais. Le véhicule a été conçu et construit par son propriétaire, qui l'a mis en service au début de la saison touristique en juin 2001.

Vers 15 h le 23 juillet 2002, le Lady Duck a débuté l'excursion amphibie avec à bord le conducteur, 10 passagers et une guide touristique. Lorsque le véhicule est entré à l'eau à la marina de Hull, les pompes d'assèchement ont été actionnées d'office pour éliminer toute eau se trouvant dans la coque. Comme on ne voyait aucune eau s'écouler par les sorties d'eau, les pompes d'assèchement de secours ont également été actionnées. On a constaté par la suite que de l'eau s'écoulait par intermittence des sorties d'eau situées des deux côtés du véhicule. On a mené le véhicule du côté d'Ottawa de la rivière pour voir divers points d'intérêt. La rivière était calme, avec des vagues causées par le sillage des bateaux et des autres embarcations dans le secteur de l'excursion. À l'occasion, le véhicule a rencontré des vagues qui surmontaient le capot pour éclabousser le pare-brise.

Vers la fin de l'excursion, en retournant à la marina de Hull, le conducteur a constaté que l'avant du véhicule flottait dans une position plus basse que la normale et que de l'eau s'écoulait continuellement des deux côtés du véhicule. Le conducteur a alors ordonné aux quatre passagers se trouvant le plus à l'avant et à la guide touristique de se rendre à l'arrière du véhicule pour tenter de diminuer l'enfoncement avant.

L'enfoncement avant a continué d'augmenter. Constatant que la sécurité des passagers était en jeu, le conducteur a ordonné à la guide touristique de dire aux passagers de mettre un vêtement de flottaison individuel. Le conducteur a lancé un Mayday sur la radio très haute fréquence (VHF). La situation s'est détériorée rapidement; l'eau s'accumulait à l'avant du véhicule. Le conducteur a ordonné aux passagers d'évacuer le véhicule qui était en train de couler. Le conducteur, la guide touristique et six passagers ont réussi à sortir du véhicule qui coulait. Les quatre autres passagers sont restés coincés dans l'auvent en toile et ont coulé avec le véhicule par 8 mètres de fond.

Le Bureau a terminé son enquête. Le rapport d'enquête M02C0030 a été publié le 3 juin 2004.

Recommandation M04-02 (le 3 juin 2004)

Le cadre réglementaire actuel ne traite pas de tous les aspects de l'exploitation des petits navires à passagers d'une jauge brute inférieure à 15 ou transportant au plus 12 passagers. Comme l'a démontré le présent événement, la Loi sur la marine marchande du Canada, sa réglementation, ses normes et ses lignes directrices sont complexes et leur mise en application par les inspecteurs, propriétaires et exploitants de navires n'est pas uniforme.

Transports Canada a reconnu la complexité de son cadre réglementaire et a fait remarquer qu'un grand nombre d'initiatives sont en cours pour que la Loi sur la marine marchande du Canada (2001) puisse entrer en vigueur en 2006. Pour donner tous ses effets à la Loi sur la marine marchande du Canada (2001), plus de 100 règlements doivent être révisés et restructurés.

Par suite de l'augmentation du seuil d'exemption des inspections annuelles, Transports Canada mise davantage sur l'auto-inspection. En effet, la conformité réglementaire des petits navires à passagers d'une jauge brute de 15 ou moins doit être assurée par l'auto-inspection des propriétaires et exploitants, lesquels peuvent ne pas maîtriser toutes les exigences relatives à la sécurité. Jusqu'à ce que le cadre réglementaire puisse être aisément compris, la mise en oeuvre d'un régime d'auto-inspection demeurera problématique et le public voyageur continuera d'être exposé à des risques.

L'application du cadre réglementaire actuel et futur exige un registre à jour des navires en exploitation. Transports Canada estime qu'environ 10 000 petits navires à passagers d'une jauge brute de 15 ou moins sont tenus de détenir un permis ou d'être immatriculés, mais indique qu'en décembre 2003, il y avait 736 petits navires à passagers détenant un permis et 375 qui étaient immatriculés. Transports Canada prend des mesures pour régler cette anomalie en mettant en place un registre des petits bâtiments et prévoit avoir recensé tous les navires d'ici 2011.

Le Bureau reconnaît l'intérêt des initiatives prises par Transports Canada pour réformer le cadre réglementaire actuel en vue de le simplifier et de le rendre plus applicable et efficace. Cependant, compte tenu du délai prévu, jusqu'en 2006, pour le parachèvement de cette réforme et du grand nombre de petits navires à passagers qui doivent encore être recensés, le Bureau a recommandé que :

Réponse de Transports Canada (le 26 août 2004)

Transports Canada accepte l'esprit de la recommandation. Le ministère tient à améliorer le processus de réforme visant à élaborer une réglementation modernisée qui est plus efficace, plus facile à appliquer et à comprendre.

On prévoit que la nouvelle Loi sur la marine marchande du Canada et les règlements y afférents entreront en vigueur en 2006. Transports Canada a pris des mesures pour améliorer encore le cadre de réglementation existant pour les petits navires à passagers. Ces améliorations touchent la conception, la construction et l'équipement de sécurité. Elles comprennent par exemple des projets de modifications de la réglementation qui prescriront :

• des normes de construction minimales pour les petits bâtiments autres que les embarcations de plaisance (par renvoi au document TP 1332, Normes de construction pour les petits bâtiments);
• des exigences en matière de transport d'équipement de sécurité pour les bâtiments dont la jauge brute varie de 5 à 15;
• des critères de stabilité à l'état intact pour les nouveaux bâtiments.

En outre, Transports Canada a établi des critères recommandés de stabilité à l'état intact pour les navires existants, et le document TP 1332, Normes de construction pour les petits bâtiments, a été remis en forme et rédigé en langage plus simple pour en faciliter l'utilisation et la compréhension.

Transports Canada continuera de prendre des mesures pour que les propriétaires et les exploitants comprennent et appliquent plus aisément les exigences réglementaires en matière de sécurité des petits navires à passagers. Voici des exemples récents :

• élaboration et distribution du Guide de sécurité des petits bâtiments commerciaux;
• révision et étoffement du matériel publié sur son site Web des petits bâtiments à passagers;
• présentation de listes de contrôle et de directives à utiliser lors d'auto-inspections;
• élaboration d'instructions pour évaluer la stabilité des bâtiments qu'on prévoit diffuser au moyen d'un bulletin de la sécurité des navires.

Évaluation du Bureau (le 20 décembre 2004)

Dans sa réponse, Transports Canada souscrit à l'intention de la recommandation. La réponse indique des mesures prises par Transports Canada pour améliorer encore le cadre de réglementation existant pour les petits navires à passagers. Cependant, le Bureau avait pris en considération et reconnu les mesures prises lorsqu'il avait formulé la recommandation. Ces mesures comprennent des projets de modifications relativement à la conception, la construction et l'équipement de sécurité, ainsi que les mesures prises pour que les propriétaires et les exploitants de petits navires à passagers comprennent et appliquent mieux les exigences réglementaires.

La réponse de Transports Canada indique aussi qu'on prévoit que la nouvelle Loi sur la marine marchande de Canada et les règlements y afférents entreront en vigueur en 2006. Transports Canada a réaffirmé le délai de 2006 lors d'une réunion le 27 août 2004 avec le personnel du BST. Rien n'indique dans la réponse de Transports Canada que l'élaboration d'un cadre réglementaire facile à comprendre et à appliquer pour tous les petits navires à passagers et leur exploitation se fera avant 2006.

Vu l'échéance prévue de 2006 pour le parachèvement de la réforme du cadre réglementaire visant les petits navires à passagers, le Bureau estime qu'une attention non satisfaisante a été accordée à la lacune.

Suivi exercé par le BST (le 20 décembre 2004)

Le BST surveillera les progrès réalisés dans le parachèvement de la réforme réglementaire à l'égard des petits navires à passagers, et examinera son incidence dans les enquêtes futures.

Réévaluation du Bureau (le 7 décembre 2005)

Des instructions pour l'évaluation de la stabilité des navires en fonction des critères simplifiés de stabilité de Transports Canada doivent être précisées à l'automne 2005 dans un bulletin de la sécurité des navires. Le document de discussion de l'automne 2005 consacré au Règlement sur les petits bâtiments indiquait l'intention de faire en sorte que les nouvelles dispositions réglementaires entrent en vigueur au plus tard en novembre 2005. En février 2005, des modifications au Règlement sur les petits bâtiments ont assujetti les navires à des normes de construction. En vue d'élaborer un cadre réglementaire pour les petits navires à passagers qui soit facile à comprendre et à appliquer, Transports Canada s'emploie à faire approuver une politique simplifiée sur la stabilité à l'état intact pour les petits navires existants faisant plus de 6 m mais moins de 12 m, autres que les embarcations de plaisance. Transports Canada a aussi proposé des normes de construction des petits bateaux d'au plus 24 mètres. Selon les réactions des parties intéressées, il faudrait plus de temps pour étudier et parachever la proposition. Vu les initiatives récentes concernant la généralisation des normes de construction et les consultations qui se poursuivent sur des normes simplifiées de stabilité à l'état intact, la lacune de sécurité est en partie en voie d'être palliée.

Le Bureau estime qu'une attention en partie satisfaisante a été accordée à la lacune.

Suivi exercé par le BST (le 7 décembre 2005)

Le personnel du BST surveillera les mesures proposées.

Réponse de Transports Canada (novembre 2006)

Transports Canada a indiqué en novembre 2006 que des modifications ont été apportées au Règlement sur les petits bâtiments en 2005, y compris l'intégration des Normes de construction des petits bateaux par voie de renvoi, ce qui en clarifie le statut. En même temps, la présentation des normes a été revue de façon à les rendre plus claires et plus faciles à utiliser. La révision des dispositions dans le cadre de la réforme de la réglementation améliorera encore le régime de sécurité.

Réévaluation du Bureau (novembre 2006)

Le projet de Règlement de 2007 sur les petits bâtiments qui s'appliquera aux embarcations de plaisance et aux petits navires commerciaux devrait entrer en vigueur en 2007. En ce qui concerne les navires commerciaux, la réglementation proposée s'appliquera à tous les navires ayant une jauge brute de 15 ou moins et transportant 12 passagers ou moins. En élaborant un cadre réglementaire pour les petits navires à passagers qui soit facile à comprendre et à appliquer, Transports Canada a mis au point une politique simplifiée sur la stabilité à l'état intact et des normes de construction pour les petits navires. Jusqu'à présent cependant, ce travail n'est pas suffisamment avancé pour pouvoir réduire les risques pour la sécurité des transports. Une fois qu'auront été menées à bien les initiatives visant l'application plus vaste des normes de construction et la simplification des critères de stabilité à l'état intact, la pleine mise en œuvre des mesures prévues réduira sensiblement ou palliera la lacune de sécurité.

Le Bureau estime donc que la réponse dénote une intention satisfaisante.

Suivi exercé par le BST (novembre 2006)

Le BST surveillera les progrès réalisés dans la mise en œuvre des mesures prévues et réévaluera la lacune chaque année ou au besoin.

Réponse de Transports Canada (juin 2008)

Transports Canada a indiqué en juin 2008 qu'on prévoit que le projet de Règlement sur les petits bâtiments sera pré publié dans la partie I de la Gazette du Canada au printemps 2009.

Réévaluation du Bureau (septembre 2008)

En ce qui concerne les navires commerciaux, la nouvelle réglementation proposée s'appliquera à tous les bâtiments ayant une jauge brute de 15 ou moins et transportant 12 passagers ou moins. En élaborant un cadre réglementaire pour les petits navires à passagers qui soit facile à comprendre et à appliquer, Transports Canada a mis au point une politique simplifiée sur la stabilité à l'état intact et des normes de construction pour les petits navires. Une fois qu'auront été menées à bien les initiatives visant l'application plus vaste des normes de construction et la simplification des critères de stabilité à l'état intact, la pleine mise en œuvre des mesures prévues réduira sensiblement ou palliera la lacune de sécurité

Le Bureau estime donc toujours que la réponse dénote une intention satisfaisante.

Suivi exercé par le BST (septembre 2008)

Le BST surveillera les progrès réalisés dans la mise en œuvre des mesures prévues et réévaluera la lacune chaque année ou lorsque ce sera nécessaire.

Réponse de Transports Canada (novembre 2009)

Transports Canada a indiqué en novembre 2009 que le projet de Règlement sur les petits bâtiments a été pré publié dans la partie I de la Gazette du Canada le 25 avril 2009 et que la publication du projet final paraîtrait dans la partie IIde la Gazette du Canada au printemps 2010.

Réévaluation du Bureau (28 juillet 2010)

Une fois qu'auront été menées à bien les initiatives visant l'application plus vaste des normes de constructions et la simplification des critères de stabilité à l'état intact, la mise en œuvre des mesures réduira sensiblement ou palliera la lacune de sécurité. De plus, le Règlement sur les petits bâtiments a été approuvé et publié dans la partie IIde la Gazette du Canada le 12 mai 2010. La nouvelle réglementation qui s'applique à tous les bâtiments ayant une jauge brute de 15 ou moins et transportant 12 passagers ou moins, comporte un nombre de nouvelles exigences pour améliorer la sécurité. Dans ces exigences on y retrouve des :

• exigences pour améliorer la protection des passagers lors de visites guidées;
• des mises à jour sur l'équipement de sécurité;
• l'utilisation adéquate de l'équipement de sauvetage par l'équipage.

De plus, le format des règlements de l'équipage est différent des formats passés. Une grande partie des règlements sur l'équipement de sauvetage sont sous forme tabulaire ce qui devrait faciliter la compréhension pour les propriétaires et exploitants de navires.

Le Bureau estime donc que la réponse dénote une attention entièrement satisfaisante.